La devise au-delà de l’État-nation : les défis institutionnels à venir de l’euro

Discours prononcé lors d’un dîner de Yves Mersch, membre du directoire de la BCE,organisé par la Société d’Économie Politique,Paris, le 16 novembre 2015

Mesdames et Messieurs,

Je suis horrifié par ce qui s’est passé ici pendant le week-end. Ces attentats atroces ont tué et blessé des centaines de personnes. J’adresse aux familles des victimes et à leurs proches ma solidarité, ma compassion, et mes sincères condoléances.

Nos sociétés reposent sur un contrat social. Une compréhension commune des valeurs et des principes fondamentaux tels que la démocratie, l’État de droit et le respect des droits de l’homme constitue le fondement de la coexistence pacifique.

Un tel contrat social ne doit pas nécessairement se limiter au niveau national. Il peut aussi exister – et il existe – au niveau supranational. C’est sur cette base que les États membres en Europe partagent la souveraineté. En particulier, certains d’entre nous partagent une « devise au-delà de l’État-nation ».

Dans mon discours d’aujourd’hui, je définirai tout d’abord la portée juridique du partage de souveraineté et préciserai ensuite ce que ce concept peut apporter en termes de renforcement de l’intégration européenne dans différents domaines de la politique.

Le traité de Lisbonne mentionne plusieurs restrictions en matière de transfert de souveraineté du niveau national au niveau européen :

• la souveraineté dans l’Union relève des États membres. L’Union doit son existence aux États membres, ces derniers conférant des compétences à l’Union afin d’atteindre des objectifs communs (article premier du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE)) ;
• la sécurité nationale incombe aux seuls États membres (article 4, paragraphe 2, du TFUE) ,
• l’Union est régie par les principes de subsidiarité et de proportionnalité (article 5 du TFUE).

Comme vous pouvez le constater, selon la lettre et l’esprit du traité de Lisbonne, l’UE n’est pas censée devenir un État souverain appelé Europe. Néanmoins, les États membres demeurent des entités politiques indépendantes et viables ; c’est ce qu’ont voulu souligner certaines juridictions constitutionnelles nationales en créant le terme d’« identité constitutionnelle ».

L’identité constitutionnelle part du principe que chaque État membre bénéficie du droit d’autodétermination démocratique à travers ses propres institutions, en particulier les parlements nationaux élus par les citoyens.

Cependant, faire la distinction entre le pouvoir constituant originaire des citoyens et le pouvoir constitué dérivé du législateur ne limite pas la capacité à partager la souveraineté.

Seule une interprétation très radicale de l’identité constitutionnelle imposerait de ne pouvoir transférer les compétences à une autre entité sans violer le pouvoir originaire des citoyens. Une telle interprétation se fonde sur la croyance obsolète selon laquelle l’État-nation est l’unique siège de la légitimité.

Cette croyance est enracinée dans le modèle westphalien, relatif aux relations internationales. Il part du principe que seul l’État-nation exerce la souveraineté sur son territoire et ses affaires intérieures. Ce modèle se réfère à la paix de Westphalie – une série de traités de paix conclus entre mai et octobre 1648 à Osnabrück et à Münster, en Allemagne. Ces traités ont mis fin à la guerre de Trente Ans (1618-1648) dans le Saint Empire romain germanique et à la guerre de Quatre-Vingts Ans (1568-1648), qui impliquait également l’Espagne, les Pays-Bas, la France, la Suède et les souverains des villes impériales libres.

En 1648, le modèle westphalien était perçu comme un moyen de mettre fin aux guerres interminables de cette époque. Pourtant, quelque 300 ans plus tard, après deux guerres dévastatrices, les dangers émanant d’une interprétation pervertie du patriotisme, à savoir le nationalisme, sont devenus évidents. Surmonter les limites de l’État-nation était une condition préalable au maintien de la paix en Europe. La méthode privilégiée pour atteindre cet objectif a consisté à partager la souveraineté, plutôt que de la sacrifier.

Depuis lors, l’approche européenne a démontré que les États démocratiques pouvaient partager la souveraineté dans un certain nombre de domaines sans pour autant perdre leur statut d’État.

L’Union européenne a développé son identité en devenant non seulement une union d’États membres mais aussi une union de citoyens. Elle a établi un modèle de démocratie transnationale avec un Parlement européen élu et une Cour de justice indépendante (CJUE). Les citoyens européens ont de solides raisons de penser, comme le nouveau président de la CJUE, Koen Lenaerts, l’a un jour déclaré : Civis Europaeus sum ^[1].

Le traité signé par les États membres confère également des droits à la citoyenneté, qui peuvent être revendiqués devant les tribunaux européens.

En particulier, la zone euro a démontré que les personnes animées des mêmes idées et leurs gouvernements peuvent instaurer, gérer et sauvegarder une monnaie unique sans avoir à fusionner en un État fédéral prédominant. Le concept de « devise au-delà de l’État-nation ^[2] » s’est révélé aussi erroné que la croyance répandue selon laquelle une union monétaire sans un État n’est pas viable.

Il est largement admis que l’élaboration et la mise en œuvre de la politique monétaire devraient être bannies de la scène politique afin de protéger le pouvoir d’achat des citoyens des tentations et des pressions à court terme inhérentes au cycle des élections. C’est la raison pour laquelle la politique monétaire a été transférée à une institution indépendante, la BCE.

Bien qu’indépendante, la BCE rend des comptes à un organe démocratiquement élu, le Parlement européen. Nos décisions sont prises au niveau européen, dans l’intérêt de l’Europe. Conséquence logique, elles bénéficient d’une légitimité démocratique au niveau européen. Ce contrôle démocratique inclut actuellement des membres du Parlement européen provenant de pays qui ne partagent pas la monnaie de l’Union qui est, comme l’indique explicitement le traité, l’euro.

Cette logique ne peut toutefois pas s’appliquer directement à l’ensemble des autres domaines de la politique.

Les parlements nationaux ont pour compétence essentielle de prendre des décisions relatives à la fiscalité et à l’affectation des dépenses budgétaires, et ce pour de bonnes raisons. La fiscalité illustre les préférences des citoyens en termes d’offre de biens publics, et aussi leur volonté de financer ce même type de biens. La fiscalité et l’affectation des dépenses budgétaires requièrent ainsi un degré élevé de légitimité démocratique et de contrôle parlementaire au niveau national. La notion de contribuable européen, brièvement discutée à l’occasion de la négociation aboutissant au Traité de Maastricht, n’a pas trouvé son entrée dans le Traité.

Il s’agit actuellement d’une prérogative nationale, mais cela ne signifie pas que nous devrions nous interdire de renforcer l’intégration budgétaire à long terme. Nous devons simplement prendre les bonnes décisions.

L’une des idées faisant actuellement l’objet d’un débat a trait au rôle stabilisateur de la politique budgétaire à l’échelle de la zone euro. Ce rôle pourrait contribuer à mieux amortir les chocs macroéconomiques majeurs affectant l’économie, qui ne peuvent être traités au niveau national seulement. Toutefois, afin que cet effet de stabilisation opère dans la zone euro, nous avons tout d’abord besoin d’un degré important de convergence économique et d’intégration financière, selon le rapport des cinq présidents ^[3].

Quoi qu’il en soit, le rôle stabilisateur assigné à la politique budgétaire n’est, stricto sensu, qu’un rôle stabilisateur. Il ne devrait pas être utilisé abusivement afin d’instaurer un système de transfert en catimini.

Outre le rôle stabilisateur de la politique budgétaire, le pendant institutionnel, sous la forme d’un ministère des Finances de la zone euro, est également au centre des débats. Il serait responsable des décisions de politique budgétaire, qui sont abordées plus efficacement au niveau européen qu’au niveau national.

Un tel ministère des Finances ou Trésor de la zone euro aurait besoin, à l’évidence, d’un degré élevé de légitimité démocratique et de contrôle parlementaire solide. Tout collège exerçant les pouvoirs qui lui ont été délégués par des instances intergouvernementales pourrait difficilement satisfaire à ces exigences. À mes yeux, le Parlement européen, se réunissant dans la composition de la zone euro, serait l’organe approprié pour accomplir cette tâche, car il garantirait le même niveau de légitimité pour les décisions et les mesures prises par un ministre européen des Finances.

Un degré élevé de légitimité démocratique implique également qu’un ministre européen des Finances ne peut être un technocrate non élu. Dans le cadre institutionnel actuel, il ou elle ne peut certainement pas être un mandataire de l’Eurogroupe. Dans une Union intégrée, cet organe intergouvernemental informel est privé de sa raison d’être.

Un mandataire de la Commission européenne pourrait-il accéder à cette fonction ?

En principe, oui. La Commission européenne bénéficie d’un degré de légitimité démocratique plus élevé que diverses instances intergouvernementales grâce à l’élection de son président et à l’audition des commissaires devant le Parlement européen. Cependant, la Commission est de plus en plus en proie à des tensions entre son orientation de plus en plus politique et son rôle de gardien des traités. Ces tensions devraient tout d’abord être résolues. Et un Spitzenkandidat, autrement dit une tête de liste européenne, n’est pas un président élu.

Il faudra du temps avant d’observer de tels progrès sur la voie d’une intégration budgétaire plus étroite. Certains requièrent des modifications du traité. Actuellement, je ne constate pourtant aucune volonté politique en ce sens. Au vu de l’urgence de la crise, le consensus minimum a débouché sur une solution temporaire consistant à conclure des accords intergouvernementaux afin d’améliorer la capacité de résistance de l’Union et éviter les tensions juridiques et politiques entre les institutions européennes et intergouvernementales.

Par exemple, le Mécanisme européen de stabilité (MES), qui a été mis en place en tant qu’institution intergouvernementale, est toujours tenu de demander l’accord préalable des parlements nationaux pour effectuer des opérations telles que des paiements. Dès qu’il y aura une volonté politique de modifier les traités, le MES devrait devenir une véritable institution européenne. À plus long terme, l’approche intergouvernementale est une impasse.

En guise de conclusion, permettez-moi de résumer les points essentiels de mon propos.

La doctrine juridique est certes importante et nécessaire, mais elle ne doit faire l’objet d’aucune interférence idéologique ou être utilisée à des fins qui dépassent sa nature juridique.

Si les tribunaux nationaux revendiquent le droit de défendre des prérogatives attachées à la souveraineté nationale, indépendamment des décisions des représentants démocratiquement élus, la doctrine juridique de l’« identité constitutionnelle » se transforme en une question d’ordre politique. Il existe alors un risque que la souveraineté devienne un concept idéologique. Un tel « souverainisme » est en contradiction avec toute tentative de renforcement de l’intégration européenne, ce qui pourrait faire échouer les efforts en vue de parachever le processus d’intégration européenne.

Or, cela ne doit pas constituer une excuse pour opter en faveur d’accords intergouvernementaux proposant des solutions supranationales qui pourraient se révéler plus propices à la réalisation d’une véritable Union économique et monétaire. Le processus d’intégration européenne a démontré que les États démocratiques pouvaient partager la souveraineté dans un certain nombre de domaines sans perdre leur statut d’État.

Cependant, nous devons prendre en considération le fait que certains domaines de la politique, davantage que d’autres, ont besoin d’un degré plus élevé de légitimité démocratique et de contrôle parlementaire au niveau national. Ce raisonnement ne soutient en aucun cas les arguments en faveur d’une identité constitutionnelle ou nationale. Au contraire, il illustre à quel point différentes approches relatives aux domaines respectifs sont nécessaires, notamment dans la mesure où le concept d’identité constitutionnelle n’a pas seulement freiné une plus grande intégration mais risque aussi de nous faire revenir sur les avancées réalisées par le passé. Comme l’a dit un jour le théoricien de la philosophie du droit Jaap Hoeksma : « L’Union européenne est passée d’une organisation internationale à une démocratie européenne, et cette transition s’est effectuée plus rapidement que la plupart des eurosceptiques ne l’avaient imaginé » ; dans le même temps, « la qualité de cette […] démocratie a [encore] besoin d’être améliorée, davantage que les partisans de l’euro ont tendance à le penser ^[4]».